Ролята на нетипичния законодател при изработването на проекти за нормативни актове.
Експерти и експертни групи – проф. Тенчо Колев
Според Конституцията на Република България законодателната инициатива принадлежи както на всеки отделен народен представител, така и на Министерския съвет като висш изпълнително-разпоредителен орган с обща компетентност.
Крайният резултат от правотворческия процес е приемането, валидирането, влизането в сила на правния нормативен акт. За да се постигне този резултат, с който се увенчава цялостната правотворческа дейност, е необходимо да бъде извървян дълъг път по изготвяне на законопроектите. Този път се простира от предпарламентарния етап на правотворческия процес и завършва с етапа на законодателния процес, който се осъществява в парламента.
Разработването и съставянето на законопроекти е трудна и сложна дейност, която започва с участието на редица социални субекти – както държавни институции, така също и обществеността, представена от различни нейни субекти.
Ясно е, че правотворческият процес не е свързан само с разпоредбите на Конституцията, които го очертават в крайния му етап, или с процедурите, доразвити в дейността на Народното събрание, а е част от един по-дълъг процес – процес, който включва на първо място предпарламентарен етап.
Правотворческите идеи са заложени най-напред в политическите програми, които предхождат избирателния процес. Програмата на победилото в изборите мнозинство се превръща с конкретна законодателна програма – т. е. придобива конкретна форма и се превръща в законодателни актове чрез вота на управляващото парламентарно представено мнозинство.
Извън всякакво съмнение е, че немалка част от законодателните идеи идват и се оформят, а впоследствие и налагат като инициатива на неправителствени организации, на кръгове от хора с организирани интереси (синдикати, бизнес), както и от отделни граждани. Подчертана роля в тази изключително важна предпарламентарна фаза имат и лобитата.
Все пак, обаче, нашата парламентарна система е свързана най-вече със законодателната инициатива на Министерския съвет. Във всеки случай написването на един законопроект започва от дейността на експерта по законодателство. Фигурата на експерта (драфтера) – и това е важно да се отбележи – се среща както в правителството и в отделните министерства, така и извън тези институции. (В последния случай експертът би могъл да бъде в договорни отношения със съответните ведомства.) Без колебание бих отбелязал, че от експертна помощ, дори на по-голямо основание, се нуждаят и отделните народни представители, когато те реализират правото си на законодателна инициатива.
Въвеждането на законодателството, когато то е резултат на правна инициатива на Министерския съвет, се извършва чрез решение на последния. С това решение МС одобрява законопроекта, предложен от съответния министър, и го внася за обсъждане и приемане в парламента.
Накратко – ако законодателната инициатива принадлежи на народен представител, внесеният от него законопроект, както впрочем и този, внесен от Министерския съвет, се обсъжда от съответната постоянна комисия, след което съгласно чл. 88 от Конституцията се обсъжда и приема с две гласувания от Народното събрание.
Нормативната уредба на изработването на правни нормативни актове, която съдържа правила за компетентността и за процедурата, откриваме на първо място в Конституцията на Република България – чл. 84-88, 98, т. 1, 4, 5, чл. 107, чл. 114-115, чл. 149; на второ място в Закона за нормативните актове (Обн. ДВ. бр.27 от 3 Април 1973г., изм. ДВ. бр.65 от 21 Юли 1995г., доп. ДВ. бр.55 от 17 Юни 2003г., изм. ДВ. бр.46 от 12 Юни 2007г., изм. и доп. ДВ. бр.34 от 3 Май 2016 г.); на трето място – в Указ номер 883 за прилагане на Закона за нормативните актове (Обн. ДВ. бр.39 от 21 Май 1974г., доп. ДВ. бр.7 от 24 Януари 1978г., доп. ДВ. бр.57 от 22 Юли 1980г., изм. ДВ. бр.46 от 12 Юни 2007 г.).
Извън посочените основни нормативни актове правна уредба, свързана с изложената по-горе материя, се съдържа още в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, както и в Устройствения правилник на МС и на неговата администрация. Важно е също така да се отбележи, че съществуват и вътрешни правила за подготовка, съгласуване и внасяне в Министерския съвет на проекти на актове и придружаващите ги документи – в министерствата и другите администрации на изпълнителната власт.
Както посочих по-горе, у нас въвеждането на законодателството е свързано с проявената законодателна инициатива. Следователно, то се извършва по два начина. Ако инициативата се реализира от Министерския съвет, законопроектът, внесен от съответния министър, се одобрява от правителството с решение и се внася в Народното събрание за обсъждане и гласуване. Ако пък принадлежи на народен представител (или на група народни представители), внесеният законопроект се обсъжда от съответните постоянни комисии, след което – съответно – се обсъжда и приема / отхвърля с две гласувания в Народното събрание.
За да се стигне до този краен резултат, е необходимо да се премине през две фази на предпарламентарния етап на правотворческия процес: подготовка на законопроекта и неговото съставяне.
Необходимо е, следователно, да се определят съставителите на правните нормативни актове. Това, всъщност, е първата стъпка в предварителната подготовка на разработването на правните нормативни актове.
Следва да се разграничат фигурите на субект, приемащ правен нормативен акт, от една страна, и съставител на проекта за правен нормативен акт.
Приемащият един нормативен акт е неговият автор. Автор на правен нормативен акт е на първо място държавният орган. Според Закона за нормативните актове (чл. 2, ал. 1) нормативни актове могат да издават само органите, предвидени в конституцията или в закон. Поставя се въпросът дали има случаи, когато нормативни актове се издават (приемат) и от недържавни органи или институции. Според Ж. Сталев “НА е писмен и публично достъпен държавен акт, който поражда, изменя или отменя правни норми, които регулират поведението на лицата, подчинени на държавата, чийто орган е издал съответния НА”. На различно становище е Борис Спасов: “Но има случаи, когато нормативните актове се издават и от органи, дори от институции, които не са държавни органи”.
Според мен правни нормативни актове са тези, чийто фактически състав включва следните елементи: издаване / приемане от държавен орган, в чиято компетентност е уреждането на съответната материя; писмена форма на акта; промулгация (когато НА е зкаон), както и обнародване съобразно чл. 5, ал. 5 от Конституцията.
По-нататък е необходимо да се посочи кой изобщо може да бъде съставител и кой в частност може да разработва материята-предмет на съставяне на НА.
В отм. чл. 10, т. 3 от Указ номер 833 за прилагане на ЗНА се предвиждаше фигурата “съставител на законопроекта”. На въпроса кой може да бъде такъв съставител, указът даваше отговор в своя чл. 11 (отм.) – съставител на законопроект може да бъде комисия или отделно лице. Понастоящем, понятието “съставител” на нормативен акт се среща в законодателството (чл. 19, 20, 26 от ЗНА), но липсва легална дефиниция за същото.
Смятам, че фигурата на съставителя на проект за НА напълно съвпада с термина “драфтер”. Той може да бъде колективен субект (комисия, група, колектив), а може да бъде и индивидуален субект. Драфтерът е централна фигура при подготовката и съставянето на НА.
В позитивното право на Република България се съдържат разпоредби, които – макар и разпръснати, макар и доста фрагментарно – уреждат правния статут на експертите и на работните групи, занимаващи се със съставянето на проекти за правни нормативни актове (чл. 22, ал. 2 от Закона за администрацията, чл. 28 от с. з., в Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, в устройствените правилници на отделните министерства и др.).
Най-общо, техните функции се състоят в следното:
- събират, обобщават и анализират информация и разработват проекти на решения в координирания от съответния субект на изпълнителната власт ресор;
- подготвят справки, анализи, експертни становища и други материали по въпроси в координирания от съответния субект на изпълнителната власт ресор.
Сега действащата правна уредба във връзка с изготвянето на законопроекти се основава на схващането, че тази дейност е предоставена на отделните министри. Тази фрагментарност при изготвянето и предлагането на законопроекти довежда много често до лошото им качество.
Приемам за достатъчно аргументиран изводът, че субект по съставяне на законопроекти, чийто вносител в Народното събрание е Министерският съвет, може да бъде единно звено, което намирам за удачно да се нарича Национален институт по законодателството. По този начин ще се запълни празнотата от липсата на един самостоятелен и централизиран организъм, където да се изработват законопроектите и каквито по същество са Държавният съвет във Франция и Parliamentary Counsel Office в Англия.
Структурата на тази организация би следвало да съответства на структурата и системата на правото. Тя би включвала направления в рамките на публичното и частното право, процесуалното и международното право.
Във всички случаи следва да се създаде правната регламентация на експертните групи на ниво вътрешни и на ниво смесени работни експертни групи.
Професионалната квалификация на експертите би трябвало да включва на първо място изтъкнати юристи – специалисти по различните правни отрасли. Извън тях следва да работят и неюристи – специалисти по разработваната материя, включително и езиковеди.
Функциите на Националния институт по законодателството се определят от целта на създаването му. Някои от най-важните следва да бъдат: функцията по разработване и съставяне на законопроектите, включени в правителствената програма; изготвяне и оценка на проекти за международни договори; изработване на проекти за подзаконови нормативни актове.